Reactie van de Kansspelautoriteit op het onderzoek kansspelwetgeving en zorgplicht

Online kansspelen zijn in Nederland sinds oktober 2021 gelegaliseerd. De meeste landen in Europa kennen al langer een legale online kansspelmarkt, waardoor er voor Nederland mogelijk lessen zijn te trekken uit hun ervaringen. Het onderzoek richtte zich op de wet- en regelgeving omtrent de zorgplicht die aanbieders van risicovolle kansspelen hebben voor hun klanten. De nadruk lag daarbij op concrete handvatten en aanwijzingen voor vrijwillige en/of verplichte speellimieten. Het is een inventarisatie van de situatie in 21 Europese landen, aangevuld met een verkennende literatuurstudie. Er is geen Europese wetgeving op het gebied van kansspelen. Er zijn wel Europese aanbevelingen geformuleerd ter bescherming van spelers waaronder het monitoren en analyseren van individueel speelgedrag om problematisch speelgedrag te kunnen signaleren.

Uitkomsten van de inventarisatie

De rapportage laat zien dat er grote verschillen zijn in de manier waarop landen de zorgplicht en meer specifiek de speellimieten invullen. Het door spelers laten instellen van limieten is één van de mogelijkheden om riskant speelgedrag te voorkomen. In bijna de helft van de onderzochte landen heeft de aanbieder een wettelijk vastgelegde onderzoeks- of zorgplicht ter bescherming van de speler. De onderzoeks- of zorgplicht verplicht aanbieders het speelgedrag te monitoren en te analyseren op aanwijzingen voor problematisch speelgedrag en bij een redelijk vermoeden op problematisch speelgedrag het vermoeden te verifiëren en indien nodig te interveniëren. Tot slot moeten aanbieders checken of de interventie tot het gewenste resultaat heeft geleid. Als dat niet het geval is, moeten verdergaande stappen worden genomen. Limieten zijn er in verschillende vormen: in speelduur, in speelfrequentie, in speeltijdstippen en in geld (in termen van inzetten, stortingen en verliezen). De vrijwillige of verplichte limieten kunnen gelden per aanbieder, of geaggregeerd zijn tot één limiet voor alle aanbieders samen.

Het kansspelbeleid in Nederland blijkt op het punt van de bescherming van de speler niet erg af te wijken van de landen die een wettelijk vastgelegde onderzoeks- of zorgplicht kennen. Een aantal landen gaat in sommige opzichten verder dan Nederland, of tracht dat te doen. Om die reden is het relevant nader op juist die landen in te gaan en een vergelijking met Nederland te maken.

• In Spanje gelden maximale stortingslimieten per aanbieder. Het gaat om limieten per dag (EUR 600), week (EUR 1.500) en maand (EUR 3.000). Een speler kan, als hij bij de ene aanbieder een limiet bereikt heeft, verder spelen bij een andere aanbieder. In Nederland is er geen maximale stortingslimiet per aanbieder, waardoor kansspeldeelname in Spanje de facto strenger gereguleerd is.
• Oostenrijk kent een stortingslimiet van EUR 800 per week. Oostenrijk kent een monopolie voor het aanbieden van online kansspelen, waardoor dit land niet goed te vergelijken is met Nederland.
• Noorwegen kent voor de twee aanbieders (de een voor online casino’s, automaten en sportweddenschappen en de ander voor paardenraces) een verlieslimiet van ongeveer EUR 1.900 per aanbieder per maand (dus in totaal van ongeveer EUR 3.800). Ook voor Noorwegen geldt dat de situatie niet goed te vergelijken is met die in Nederland, vanwege de twee wettelijke monopolies.
• België onderzocht de mogelijkheid van een geaggregeerde (over alle aanbieders heen) limiet, maar stapte hiervan af wegens operationele problemen. In plaats hiervan is aangekondigd dat vanaf 20 oktober 2022 een wekelijkse stortingslimiet van 200 euro per account gaat gelden. Onder voorwaarden kan deze limiet hoger worden als een speler daarom verzoekt.
• Duitsland, dat nog bezig is het toezicht op kansspelen te centraliseren, is van plan een overkoepelende speellimiet in te voeren. Er kan dus nog geen conclusie worden getrokken over de uitvoerbaarheid en effectiviteit van dit middel. Duidelijk is dat het invoeren van een overkoepelende limiet een centraal informatiesysteem vereist dat alle stortingen (dan wel nettoverliezen of speeltijden) van spelers ‘real-time’ bijhoudt.
• In Zweden zijn aanbieders verplicht om in het kader van de zorgplicht contact op te nemen met een speler als deze een verlieslimiet instelt hoger dan ongeveer 930 euro per maand. Een onderzoek door de aanbieder moet dan uitwijzen of de speler in kwestie zich dit kan veroorloven en of er mogelijk gokproblemen zijn. In Nederland gelden er voor aanbieders bij bepaalde stortingen verplichtingen om de herkomst van geld te onderzoeken, maar dit is een verplichting die voortvloeit uit de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft), niet uit de zorgplicht in het kader van verslavingspreventie.

Uitkomsten van de literatuurstudie

De literatuurstudie leert dat er weinig wetenschappelijk bewijs is dat vrijwillige limieten (de speler kan kiezen of hij wel of niet een limiet instelt) effectief zijn in het voorkomen van risicovol gedrag. Het verplicht instellen van limieten zoals in onder meer Nederland het geval is, lijkt effectiever. Die wordt hoger als de speler een ‘vrij’ invulveld voorgeschoteld krijgt, in plaats van bijvoorbeeld een dropdown-menu. Overigens is het aantal studies op dit gebied beperkt en zijn er methodologische  tekortkomingen.

In de literatuurstudie is ook gekeken naar zogenoemde low risk-limieten. Dit zijn adviezen aan spelers ter voorkoming van ongewenste gevolgen van gokken. Als spelers deze adviezen opvolgen, worden de risico’s tot een minimum beperkt. Deze adviezen zijn in de praktijk niet eenvoudig toe te passen, omdat er veel verschillende gokproducten zijn die allemaal een ander verslavingspotentieel hebben. Zo gaat bijvoorbeeld de vergelijking met een risicovol product als alcohol, waarbij aan te geven is hoeveel eenheden voor de gezondheid acceptabel zijn, mank. Een en ander neemt niet weg dat het wel mogelijk is beschermende adviezen te specificeren. Een speler kan bijvoorbeeld het advies worden gegeven maximaal 1,5 procent van het bruto maandinkomen te verspelen (voor een modaal inkomen is dit EUR 50 per maand), ten hoogste vier keer per maand en aan niet meer dan twee verschillende spellen deel te nemen.

Conclusie

Het onderzoek toont aan dat er geen klip-en-klare antwoorden te geven zijn op de vraag hoe de zorgplicht en de limieten het best concreet ingevuld kunnen worden. Het onderzoek laat wel zien dat Nederland wat betreft wet- en regelgeving niet onderdoet voor het beleid in andere landen als het gaat om de mogelijkheid om spelers te beschermen tegen het ontwikkelen van gokverslaving. Waar de wet- en regelgeving strenger is, is de situatie soms niet goed vergelijkbaar (Oostenrijk, Noorwegen) en soms is de uitvoerbaarheid of effectiviteit nog problematisch of onduidelijk (België, Duitsland).

Desondanks geeft de studie aanknopingspunten om verdere invulling te geven aan een veilige speelomgeving. De kansspelsector en individuele kansspelaanbieders hebben de verantwoordelijkheid om op een zorgvuldige en verantwoordelijke manier invulling te geven aan de wettelijke zorgplicht. Een kansspel is geen ‘normaal’ product en aanbieders horen zich daar naar te gedragen.

De Ksa nodigt aanbieders van risicovolle kansspelen uit kennis te nemen van de resultaten van de inventarisatie van de verschillende manieren waarop de zorgplicht ingevuld kan worden en daar hun voordeel mee te doen. De Ksa geeft richting, houdt toezicht op de naleving van wet- en regelgeving en corrigeert als daar aanleiding voor is. Zij startte een breed onderzoek naar de invulling van de zorgplicht door de online aanbieders dat naar verwachting in het voorjaar van 2023 wordt afgerond. Ook wordt momenteel onderzocht hoeveel spelers in Nederland bij meerdere aanbieders spelen. Met de resultaten van de verschillende onderzoeken kan verder worden gewerkt aan de invulling van de zorgplicht, met als doel een veilige speelomgeving voor consumenten die deel willen nemen aan risicovolle kansspelen.