9 juli 2018
‘Ik weet zeker dat de Wet Kansspelen op afstand er komt. Ik heb daar nooit ook maar een seconde aan getwijfeld. Dat doe ik nog steeds niet. Het geduld van de Kansspelautoriteit wordt wel enorm op de proef gesteld.’
Dat zegt Marja Appelman, tot 1 augustus 2018 directeur van de Kansspelautoriteit. Ze verlaat de toezichthouder om directeur Woningmarkt te worden op het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK).
Marja Appelman werd in september 2013 directeur van de Kansspelautoriteit, daarvoor was ze onder meer werkzaam bij de Nederlandse Zorg Autoriteit en de Nederlandse Mededingingsautoriteit (die later op ging in de Autoriteit Consument en markt) – toezicht houden zit haar dus in het bloed.
Een belangrijke reden voor het oprichten van de Kansspelautoriteit in 2012 was het Wetsvoorstel Kansspelen op afstand. Dit wetsvoorstel maakt online kansspelen onder strikte voorwaarden legaal – een stap die vrijwel alle landen om ons heen al gezet hebben. De gedachte achter het wetsvoorstel is dat door online kansspelen te legaliseren, het veel beter mogelijk is de markt te reguleren door middel van het verlenen van vergunningen. Consumenten kunnen dan terecht bij bonafide aanbieders, waar ze verzekerd zijn van een eerlijk spel en bij wie er oog is voor verslavingspreventie. Appelman: ‘Ik weet nog goed dat toen ik aantrad, het bestuur tegen me zei dat we haast hadden. 1 januari 2015 zou de wet in werking treden.’
Online kansspelen
De voorspelling kwam bij lange na niet uit – het wetsvoorstel ligt momenteel in de Eerste Kamer. In juli 2014 werd het naar de Tweede Kamer gestuurd; in juli 2016 ging de Tweede Kamer akkoord. Nog niet bekend is wanneer de senaat het wetsvoorstel behandelt.
Marja Appelman noemt het zo lang op zich laten wachten van de Wet Kansspelen op afstand ‘frustrerend, maar ook interessant’. ‘Frustrerend, omdat de Kansspelautoriteit met de huidige Wet op de kansspelen van 1964 haar werk - beschermen van de consument, voorkomen kansspelverslaving en tegengaan illegaliteit en criminaliteit - niet goed kan doen. Maar ik vond het ook interessant. Want het deed een extra beroep op mijn management- en communicatievaardigheden. Er moest een organisatie worden opgebouwd en toezicht gehouden, terwijl voortdurend begrotingen en planningen moesten worden bijgesteld. En het was belangrijk dat de medewerkers ondanks het uitstel gemotiveerd bleven.’
Een verklaring voor het feit dat de wet zo lang op zich laat wachten, heeft Appelman wel. 'De markt voor kansspelen is – hoewel er veel geld in om gaat - relatief klein, het is complexe en technische materie, het is een ideologisch dossier waardoor het politiek ingewikkeld is en er zijn verschillende, uiteenlopende belangen.’
Extra bevoegdheden
Appelman benadrukt dat het geen optie is om online kansspelen niet te legaliseren – en daarin zit ook haar rotsvaste overtuiging dat de Wet Kansspelen op afstand er gaat komen. ‘Gokken zit in de mens, het gebeurt toch. Verbieden heeft geen zin. Met de huidige Wet op de kansspelen doen we wat we kunnen. Maar als je de ene site uit de lucht haalt, popt er ergens anders weer een op. Dus: ook al ben je tegen gokken, dat is geen reden het niet te regelen! Vergeet ook niet dat het Wetsvoorstel Kansspelen op afstand veel méér is dan het onder voorwaarden legaliseren van online kansspelen. Er staan ook allemaal dingen in die de Kansspelautoriteit veel beter in staat stelt de consument te beschermen. De Kansspelautoriteit krijgt er bevoegdheden tot handhaving bij en er staan allemaal extra instrumenten in waarmee kansspelverslaving beter kan worden voorkomen. Op het gebied van verslavingspreventie behoort de Nederlandse wetgeving straks tot de strengste ter wereld.’
Noodzaak
De vertrekkende directeur wijst er op dat de noodzaak tot regulering van de online gokmarkt alleen maar toe zal nemen. ‘Je ziet nu al dat er steeds meer vermenging plaatsvindt tussen gamen en gokken, er komen allemaal spelvarianten op de markt waarbij onduidelijk is waar spelen ophoudt en gokken begint. Daarnaast wordt het door gebruik van data steeds meer mogelijk het spelaanbod te optimaliseren en personaliseren. Hetzelfde geldt voor marketing. De risico’s van kansspelen worden daardoor alleen maar groter.’
Optimaal evenwicht
Het bereiken van een optimaal evenwicht tussen enerzijds het beschermen van de consument en anderzijds marktpartijen niet onnodig belemmeren – Appelman noemt dit haar grootste drijfveer in de afgelopen vijf jaar. ‘Uiteindelijk draait het allemaal om de consument, die boodschap heb ik intern vaak verkondigd. Daar hoort bij dat je ondernemers geen belemmeringen oplegt die niet nodig zijn. Ondernemers moeten ruimte hebben om te ondernemen. Geef je ze die ruimte niet, dan kunnen ze niet innoveren en dat biedt weer mogelijkheden voor illegale aanbieders. Mijn intrinsieke motivatie was steeds de optimale mix te vinden.’ Lachend: ‘Wellicht dat mijn economische achtergrond hier een rol speelt.’
Wet- en regelgeving rond de kansspelmarkt is bij uitstek nationaal bepaald. In het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld, wordt er heel anders tegen gokken aangekeken dan bij ons aan de andere kant van de Noordzee. Appelman vindt de nationale insteek begrijpelijk, maar spreekt in dit verband wel over de ‘wereld van de gemiste kansen’. ‘Het zou zoveel effectiever zijn als er sprake zou zijn van universele gokwetgeving, maar dat is niet zo.’
Internationale samenwerking
Juist daarom is het zo belangrijk dat er internationaal wordt samengewerkt, zegt Appelman. Kortgeleden, toen nog niet bekend was dat ze over zou stappen naar BZK, werd Appelman benoemd tot voorzitter van de 29 leden tellende GREF, het Gaming Regulators European Forum. ‘Toezichthouders zijn druk bezig, waar dat mogelijk is, uitvoeringsregels te harmoniseren. Zij kunnen niet gezamenlijk optreden richting de gokindustrie, omdat zij allemaal met verschillende wetten te maken hebben. Maar juist daarom is een orgaan als het GREF zo belangrijk. Voor het harmoniseren van uitvoeringsregels voor zover de wetgeving dat toe laat, maar ook om van elkaar te leren en expertise te delen.’
Vergunningverlening
Terugkijkend op de vijf jaren in dienst bij de Kansspelautoriteit, noemt Appelman desgevraagd een hoogtepunt. ‘Dat was de verlening van vergunningen voor goededoelenloterijen. In 2016 had de rechter gezegd dat die markt open moest. Er was geen goede reden om slechts aan een beperkt aantal partijen een vergunning te verlenen. We hadden toen heel weinig tijd, omdat de regels waar partijen aan moesten voldoen pas heel laat bekend werden. We hebben toen bewust de strategie van “hard op de inhoud, zacht op de relatie” gehanteerd. Partijen die een vergunning wilden hebben, maakten de vergelijking “het lijkt wel of ik een bankvergunning wil hebben”. Ik ben er echt trots op dat wij deze klus in korte tijd succesvol hebben geklaard.’ Tot op heden leidde dit tot twee nieuwe vergunninghouders: Lottovate en Fair Share.
Dieptepunt
Appelman wordt ook gevraagd een dieptepunt te noemen. ‘Dat was de uitspraak in december van de Raad van State in de zaak van de Kansspelautoriteit tegen betaaldienstverlener CURO. De Kansspelautoriteit stond op het standpunt dat het verlenen van betaaldiensten aan aanbieders van online kansspelen onder het bevorderen daarvan valt – volgens de Wet op de kansspelen mag dit niet. Dat was een belangrijk instrument in de strijd tegen aanbieders van illegale online kansspelen. De Raad van State oordeelde echter dat niet letterlijk in de wet staat dat het leveren van betaaldiensten onder bevorderen van kansspelen valt. Dat was een teleurstelling. En des te meer reden voor het snel aannemen van het Wetsvoorstel Kansspelen op afstand. Daarin is wél opgenomen dat het leveren van betaaldiensten aan aanbieders van kansspelen moet worden gezien als het bevorderen daarvan.’
Hoewel het een juridische nederlaag opleverde, heeft de scheidende directeur geen spijt van de poging betaaldienstverleners aan te pakken. ‘Met de beperkte middelen die wij hebben, moesten we dit proberen. No pay, no play.’
Ambassadeur
Appelman verlaat met ‘gemengde gevoelens’ de Kansspelautoriteit. ‘Mijn taak zit erop. De evaluatie van de Kansspelautoriteit door het WODC vorig jaar laat zien dat er weliswaar verbeterpunten zijn, maar ook dat de organisatie operationeel op orde is en dat het handhavingsbeleid overeen komt met wat gezien de stand van de techniek verwacht mag worden. Het dubbele gevoel zit erin dat ik de wereld van de kansspelen echt boeiend vind. Ik zou het de sector ook gunnen dat meer mensen zien hoe interessant het is en wat er allemaal gebeurt. Dat zou ook alleen maar in het voordeel van de consument werken. Mijn taak zit erop, maar de kansspelsector heeft er een ambassadeur bij.’