Notitie voor het rondetafelgesprek over de Wet Kansspelen op afstand

Inleiding

In deze notitie geeft de Ksa een overzicht van de stand van zaken acht maanden na opening van de online kansspelmarkt. De notitie is opgesteld aan de hand van de doelstellingen van het Nederlandse kansspelbeleid en in het bijzonder van de Wet Kanspelen op afstand (Koa). Belangrijkste doelstelling van de Wet Koa is ‘kanalisatie’: Nederlandse spelers die willen deelnemen aan online kansspelen, moeten dat kunnen doen in een veilige omgeving bij legale online aanbieders.

Het voorkomen van kansspelverslaving, consumentenbescherming en tegengaan van fraude en criminaliteit zijn de doelstellingen van het Nederlandse kansspelbeleid. De Ksa is voor kansspelvergunninghouders toezichthouder op de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme, de Wwft.

Vergunningen

Op dit moment heeft de Ksa achttien online kansspelvergunningen verstrekt. Dit is nog niet de eindsituatie. Als gevolg van de motie-Postema[1] is er een categorie aanbieders die in de eerste fase nog geen aanvraag in mocht dienen. De reden is dat zij in het verleden illegaal in Nederland hebben aangeboden. De Ksa heeft momenteel 31 Koa-aanvragen in behandeling. De ervaring tot nu leert dat ongeveer één op de drie aanvragers erin is geslaagd een vergunning te bemachtigen. De Ksa toetst bij de behandeling van de aanvraag zorgvuldig of aan de voorwaarden wordt voldaan. De eisen op het gebied van verslavingspreventie zijn in Nederland internationaal gezien streng. Ook moet er, met het oog op de eerlijkheid van het spel, een positieve uitslag zijn van een gecertificeerde keuring van het spelsysteem. Verder is er een strenge integriteitsbeoordeling.

Kanalisatie

In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel[2] wordt een gewenste minimale kanalisatiegraad van 80 procent genoemd: in dat geval zijn acht van de tien spelers klant bij een legale aanbieder.

Kanalisatie is op verschillende manieren te meten. In termen van aantal spelers ziet de kanalisatiegraad er goed uit, mede doordat veel illegale aanbieders hun aanbod in Nederland staakten. Dit is echter geen statisch gegeven. Er zijn steeds inspanningen nodig om het zo te houden, dan wel de kanalisatiegraad nog beter te maken. Recent onderzoek van Ipsos in opdracht van de Nederlandse Online Gambling Associatie[3] (NOGA) laat zien dat 91 procent van de spelers sinds 1 oktober 2021 speelde bij een aanbieder met een vergunning, 15 procent deed dat (ook) bij een aanbieder zonder vergunning. Lang niet alle kansspeldeelnemers beperken zich tot één aanbieder. Op 1 maart 2022 telde Nederland 634.000 legale spelersaccounts (dit wil niet zeggen dat er zoveel spelers zijn, veel mensen hebben zoals gezegd een account bij meer aanbieders).

De kanalisatiegraad in termen van bruto spelresultaat (BSR, inleg minus uitgekeerde prijzen) wordt op dit moment door dataleverancier H2 Gambling Capital geschat op 74 procent. Dit is over drie jaar 83 procent, wederom volgens een voorzichtige schatting van H2 GC. Uit oogpunt van de doelstellingen van het Nederlandse kansspelbeleid, is kanalisatie uitdrukken in termen van BSR, als doelstelling secundair aan kanalisatie in termen van aantal spelers. Voor het bereiken van de kanalisatiedoelstelling is een stevige en structurele aanpak van illegale aanbieders onontbeerlijk (zie ook verderop in deze notitie bij ‘Tegengaan illegaal aanbod, fraude en criminaliteit’).

Een zekere mate van reclame door kansspelaanbieders met een Nederlandse vergunning is nodig voor de gewenste kanalisatie, zij moeten zich immers presenteren aan het publiek om marktaandeel te verwerven. De Ksa deed in de aanloop naar de opening van de markt herhaaldelijk de oproep tot beheersing en matiging met het oog op het niet tarten van maatschappelijke acceptatie. Over de hoeveelheid reclame is wettelijk niets bepaald. Het Commissariaat voor de Media houdt toezicht op de tijdvensters waar kansspelaanbieders zich aan moeten houden; de Ksa houdt toezicht op de inhoud van de reclame. Hierbij gaat het onder meer over de inzet van rolmodellen, de gerichtheid op kwetsbare groepen en het gebruik van bonussen.

De Ksa trad in de afgelopen maanden diverse keren op. Zo zijn zogenoemde ‘affiliate’ websites geattendeerd op de regels die gelden, is er een onderzoek gestart naar de gerichtheid van reclame op jongeren (waaronder bonussen), is een aanbieder gemaand te stoppen met reclame op twitter tijdens een wedstrijd, is een andere aanbieder gemaand quoteringen weg te halen van de site van de Eredivisie en is het reclamebeleid van kansspelaanbieders gecontroleerd.

Verslavingspreventie en consumentenbescherming

Consumenten die willen deelnemen aan kansspelen, zijn gebaat bij legale aanbieders. Een aanbieder met een vergunning voldoet aan de voorwaarden die de Nederlandse wetgever stelt aan het aanbieden van kansspelen. Op legale aanbieders wordt toezicht gehouden. De speler zou hierdoor verzekerd moeten zijn van een eerlijk spel en naleving van de zorgplicht die aanbieders hebben. Die houdt in dat zij spelers van tevoren limieten laten instellen en, afhankelijk van het risicoprofiel, ingrijpen als daar aanleiding voor is. De Ksa constateerde dat sommige aanbieders aan deze verplichting aanvankelijk niet serieus genoeg invulling gaven. Zij maakten het bijvoorbeeld mogelijk een limiet in te stellen van 100.000 euro en om 24/7 te kunnen spelen. De Ksa heeft kenbaar gemaakt dat dit niet volgens de geest van de wet is, onder meer via een blog van de voorzitter. Aanbieders pasten hierop hun gedrag aan. De Ksa blijft dit monitoren en waar nodig en mogelijk interveniëren. De (verbetering van de) naleving van de zorgplicht door aanbieders is een onderwerp dat ook de komende tijd aandacht krijgt van de Ksa.

Een belangrijk middel om kansspelverslaving tegen te gaan, is het Centraal Register Uitsluiting Kansspelen (Cruks). Aanbieders moeten dit register raadplegen voordat ze een speler toelaten. Spelers kunnen zichzelf beschermen tegen deelname aan risicovolle kansspelen door vrijwillige inschrijving in Cruks. Eind mei stonden er ruim 15.000 mensen ingeschreven. Dagelijks komen er circa vijftig inschrijvingen bij. De speler weet dus de weg te vinden naar het register. De minimale uitsluitingstermijn is zes maanden. Spelers kunnen ook kiezen voor een langere uitsluitingstermijn tot maximaal 99 jaar. Zij kunnen dit na zes maanden wel weer laagdrempelig aanpassen of opheffen. Ook iemand uit de omgeving van een speler, of een kansspelaanbieder, kan bij de Ksa een verzoek indienen tot onvrijwillige inschrijving, als ultiem middel. Hiervoor geldt een zorgvuldige (en daarmee ook relatief langdurende) procedure. Het aantal onvrijwillige inschrijvingen is nog zeer beperkt.

Bij het zoveel als mogelijk voorkomen van kansspelverslaving, speelt ook het Loket Kansspel een belangrijke rol. De Ksa verwijst in haar contacten met consumenten veelvuldig naar dit loket, dat hulp en begeleiding biedt bij gokproblemen. Het Loket Kansspel (loketkansspel.nl) is een van de bestedingsdoelen van het Verslavingspreventiefonds en biedt zelfhulp en begeleiding én verwijst door naar professionele hulp. Het Loket Kansspel is 24/7 telefonisch bereikbaar en via chat en WhatsApp elke dag tussen 8 uur en 24 uur. Het aantal contacten met het Loket Kansspel neemt geleidelijk aan toe.

Tegengaan illegaal aanbod, fraude en criminaliteit

In de aanloop naar 1 oktober 2021 maakte de Ksa haar nieuwe handhavings- en boetebeleid bekend. Boetes zijn fors verhoogd en sinds 1 oktober gelden er andere criteria om over te gaan tot handhaving. Veel illegale aanbieders besloten hierop hun aanbod niet meer toegankelijk te maken vanuit Nederland. Onderzoek van de Ksa onder 158 illegale websites wees uit dat er in 142 gevallen niet meer vanuit Nederland gespeeld kon worden als gevolg van door illegale aanbieders ingestelde IP-blokkades. In de overige gevallen is actie ondernomen. De Ksa blijft illegaal aanbod monitoren en bestrijden.

De Ksa deed in de afgelopen maanden bij legale online kansspelaanbieders onderzoek naar naleving van de verplichtingen die zij hebben op grond van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft). Uit het onderzoek bleek dat verschillende verplichtingen onvoldoende worden nageleefd. Zo zien veel online kansspelaanbieders pas bij veel hogere stortingen dan 2.500 euro aanleiding om te kijken of dat wel te rijmen is met het inkomen van de speler. Ook bleek dat online kansspelaanbieders niet alle transacties (zoals een transactie vanaf 15.000 euro of andere ongebruikelijke transacties) melden bij de Financial Intelligence Unit Nederland. Bij twee vergunninghouders is een nader onderzoek gestart. Alle online aanbieders zijn gewaarschuwd.

Algeheel beeld

Ruim een half jaar na opening van de online kansspelmarkt is er sprake van een divers beeld. De doelstelling van kanalisatie van spelers van illegale naar legale aanbieders lijkt binnen bereik. Tegelijkertijd is er nog volop werk aan de winkel als het gaat om het gedrag van legale aanbieders. De Ksa constateert dat sommige aanbieders toch wel de randen van de Wet op de kansspelen en de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme opzoeken.

[1] https://www.eerstekamer.nl/motiedossier/33996_l_motie_postema_pvda_c_s

[2] https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-33996-3.html

[3] https://no-ga.nl/category/barometer/